Punti chiave
• La protezione sociale sarà una rete di sicurezza fondamentale per le persone più colpite dalle politiche di cambiamento climatico e transizione verde, in particolare per quelle in situazioni vulnerabili. È una componente essenziale per garantire la transizione “giusta ed equa” promessa dal Green Deal europeo.
• La raccomandazione del Consiglio per garantire una transizione equa verso la neutralità climatica del giugno 2022 include disposizioni sulla protezione sociale che potrebbero guidare gli Stati membri dell’Unione europea (UE) verso la riconsiderazione e l’adattamento dei loro sistemi di protezione sociale alle sfide derivanti dalla transizione verde. Tuttavia, poiché le raccomandazioni del Consiglio sono atti non vincolanti, gli sforzi per promuovere l’attuazione da parte degli Stati membri sono particolarmente importanti.
• Questi dovrebbero includere lo sviluppo di un quadro di monitoraggio e linee guida della Commissione europea sul significato delle disposizioni della raccomandazione, accompagnate da assistenza tecnica, scambio di buone pratiche e coordinamento delle politiche, con il coinvolgimento attivo delle parti sociali e della società civile. C’è anche una chiara necessità di finanziamenti aggiuntivi, anche da fondi UE che possono essere sfruttati per incentivare l’attuazione.
• Misure UE giuridicamente vincolanti specificamente correlate ai sistemi di protezione sociale rimangono improbabili, non da ultimo perché, laddove è disponibile una base giuridica dedicata, è richiesta l’unanimità tra gli Stati membri. Tuttavia, il nuovo mandato della Commissione europea potrebbe offrire l’opportunità di includere requisiti relativi alla protezione sociale negli strumenti giuridici volti a promuovere una transizione giusta, basandosi sulla raccomandazione del Consiglio.
Introduzione
Il cambiamento climatico, così come le politiche per mitigare e adattarsi al cambiamento climatico, espongono le persone a significativi rischi sociali ed economici, in particolare coloro che si trovano in situazioni vulnerabili (Akgüç et al. 2022). Gli effetti fisici del cambiamento climatico stanno distruggendo i mezzi di sussistenza e spostando le comunità, e continueranno a farlo; l’eliminazione graduale o la trasformazione delle industrie avrà un impatto su milioni di posti di lavoro; e gli aumenti dei prezzi dell’energia legati alle politiche climatiche colpiranno in modo sproporzionato le famiglie a basso reddito. In mezzo a una moltitudine di crisi, stanno aumentando le preoccupazioni per gli effetti sociali delle politiche climatiche introdotte dall’European Green Deal (EGD). In questo contesto, molti commentatori sostengono che le politiche di welfare sostenibili saranno essenziali per proteggere le persone da questi rischi (Bohnenberger 2023) e per garantire una transizione giusta che “non lasci indietro nessuno” (Galgóczi 2021).
A questo proposito, la protezione sociale, uno dei pilastri delle Linee guida per una giusta transizione del 2015 dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro, sarà una rete di sicurezza cruciale per i cittadini più colpiti e più vulnerabili (ILO 2023). Data la diversità dei sistemi di protezione sociale degli Stati membri dell’UE e la competenza circoscritta dell’UE, storicamente non c’è stata molta azione a livello europeo in quest’area al di là del coordinamento transfrontaliero dei sistemi di sicurezza sociale. L’inclusione di un diritto a un’adeguata protezione sociale nel Pilastro europeo dei diritti sociali, tuttavia, ha spinto all’adozione di una Raccomandazione del Consiglio non giuridicamente vincolante sull’accesso alla protezione sociale per i lavoratori dipendenti e autonomi (di seguito denominata “Raccomandazione sulla protezione sociale” o “SPR”) nel novembre 2019. Un’altra Raccomandazione del Consiglio non vincolante per garantire una transizione equa verso la neutralità climatica (di seguito denominata “Raccomandazione sulla transizione equa” o “FTR”), adottata nel giugno 2022 come parte del pacchetto di politiche climatiche della Commissione europea, include anche disposizioni sui sistemi di protezione sociale, evidenziandone la rilevanza per una giusta transizione verde.
In questo policy brief, prendiamo in considerazione l’integrazione delle considerazioni sulla protezione sociale nell’agenda per una giusta transizione dell’UE, concentrandoci sulla Raccomandazione sulla transizione equa come unico strumento correlato alla giusta transizione in funzione che si occupa esplicitamente del ruolo dei sistemi di protezione sociale nell’affrontare le sfide della transizione verde. Sosteniamo che le sue disposizioni sulla protezione sociale possono essere interpretate in un modo che si basa sulla Raccomandazione sulla protezione sociale e incoraggia politiche trasformative degli Stati membri, ma che sono necessari sforzi significativi per promuovere l’attuazione affinché la Raccomandazione sulla transizione equa faccia la differenza. Riflettiamo anche sulla possibilità che disposizioni UE vincolanti sulla protezione sociale possano essere fattibili in futuro.
Protezione sociale nella Raccomandazione per una transizione equa
La Raccomandazione per una transizione equa (FTR) è stata adottata come parte del pacchetto “Fit for 55” della Commissione europea. In quanto raccomandazione del Consiglio, non è giuridicamente vincolante, ma ha una portata molto più ampia rispetto alle altre principali misure di “giusta transizione” dell’UE (Akgüç et al. 2022). La prima di queste è il Meccanismo per una transizione giusta, un meccanismo di finanziamento per garantire 55 miliardi di euro tra il 2021 e il 2027 per affrontare gli impatti socioeconomici della transizione verde nelle “regioni più colpite”. Il Fondo per una transizione giusta è un pilastro centrale di questo meccanismo. Il secondo è il Fondo sociale per il clima, altri 86,7 miliardi di euro da stanziare tra il 2026 e il 2032 per misure proposte dagli Stati membri per proteggere le famiglie e le imprese vulnerabili dagli effetti sui prezzi dell’energia del nuovo sistema di scambio di quote di emissione per il trasporto su strada e gli edifici. Sebbene questi due strumenti siano più ristretti, l’FTR adotta un approccio “whole-of-society” che incoraggia gli Stati membri a implementare un’ampia gamma di politiche, tra cui l’accesso a un’occupazione di qualità, istruzione, servizi essenziali e alloggi a prezzi accessibili e misure trasversali relative a governance e partecipazione. Tuttavia, non è accompagnato da finanziamenti dedicati.
Il Just Transition Fund può essere utilizzato per supportare attività di inclusione sociale e il Social Climate Fund specifica che fino al 37,5 percento dei fondi assegnati a uno Stato membro può essere utilizzato per un sostegno diretto temporaneo al reddito. Oltre a ciò, non si occupano di protezione sociale. L’FTR è l’unico strumento collegato alla transizione verde che contiene disposizioni sostanziali sulla protezione sociale. La principale disposizione rilevante è la Raccomandazione 6, che incoraggia gli Stati membri a implementare misure per “garantire la continua equità dei sistemi fiscali e previdenziali e dei sistemi di protezione sociale, comprese le politiche di inclusione sociale” nella transizione verde, tenendo conto, ove applicabile, della Raccomandazione sulla protezione sociale (SPR) del 2019. La Raccomandazione 6 è suddivisa in quattro sezioni, su: (a) tassazione, che affronta anche il finanziamento della protezione sociale; (b) valutazione o adattamento del contenuto dei regimi di protezione sociale per affrontare i problemi derivanti dalle politiche di transizione verde; (c) sostegno temporaneo al reddito; e (d) consapevolezza del rischio, riduzione del rischio e trasferimento del rischio. Come obiettivi di tali misure, menziona non solo le transizioni del mercato del lavoro, ma anche la prevenzione e la riduzione della povertà energetica e l’attenuazione degli effetti regressivi delle misure di politica climatica.
Mentre queste disposizioni FTR sono aperte all’interpretazione, uno sguardo più attento al testo della Raccomandazione 6, letto nel contesto politico più ampio, suggerirebbe che si basa sull’SPR in modi importanti e innovativi. La cosa più interessante è che (i) richiede esplicitamente la “continua equità” dei sistemi di protezione sociale; (ii) copre un gruppo più ampio di beneficiari oltre ai lavoratori e ai lavoratori autonomi e una gamma più ampia di prestazioni sociali; (iii) suggerisce che dovrebbero essere resi disponibili finanziamenti aggiuntivi per la protezione sociale; e (iv) implica che i sistemi di protezione sociale non dovrebbero incentivare comportamenti non sostenibili dal punto di vista ambientale. La Tabella 1 spiega questi punti in modo più dettagliato.
Tale interpretazione della Raccomandazione 6 FTR rispetta e promuove i principi di sviluppo sostenibile, equità sociale, solidarietà e “non lasciare indietro nessuno”, in linea con gli obiettivi del Green Deal europeo e con gli scopi dell’UE dichiarati nei Trattati. Le sue disposizioni potrebbero incoraggiare politiche degli Stati membri di vasta portata e trasformative che integrino preoccupazioni sociali, climatiche e ambientali. Ciò è, ovviamente, soggetto a limitazioni. Una è che l’FTR è limitato alla “transizione verde” e non è del tutto chiaro se ciò includa le sfide poste dal cambiamento climatico o solo le politiche climatiche. Un’altra limitazione è la mancanza di effetto giuridico vincolante, discussa di seguito.
Rafforzare l’implementazione
Come l’SPR, l’FTR è uno strumento non giuridicamente vincolante. La forma di raccomandazione del Consiglio è stata scelta in parte a causa della difficoltà di approvare la legislazione dell’UE nei settori che copre. Ad esempio, mentre l’UE ha competenza per agire nel campo della sicurezza sociale e della protezione sociale dei lavoratori (articolo 153(1)(c) del trattato sul funzionamento dell’UE, “TFUE”), la legislazione in questo campo richiede un voto unanime nel Consiglio dell’UE. È interessante notare che l’FTR si basa sull’articolo 166 TFUE sulla politica professionale, che richiede una maggioranza qualificata nel Consiglio per la legislazione, e sull’articolo 149 TFUE, che prevede la cooperazione sull’azione nel campo dell’occupazione, ma l’FTR copre anche le politiche in altri settori in cui l’azione legislativa dell’UE sarebbe impegnativa. Uno strumento non vincolante è stato scelto come opzione politicamente più fattibile, sebbene il suo impatto possa essere più limitato.
Ripensando all’SPR, esso ha contribuito a promuovere l’emergere di spazi di discussione sulla protezione sociale per i lavoratori non standard, principalmente tramite workshop ad hoc di “apprendimento reciproco” e relazioni nazionali del semestre europeo, e una serie di piani nazionali di attuazione (NIP) nel 2021. Tuttavia, l’attuazione è stata limitata dalla mancanza di chiarezza su concetti chiave, come “lavoratore”, “lavoratore autonomo” e “protezione sociale” e da un’ampia variazione nel livello di dettaglio e nella qualità dei NIP. La relazione della Commissione del 2023 sull’attuazione dell’SPR rileva che “l’ambizione complessiva varia in modo significativo tra i NIP, in particolare in termini di portata, numero e tempistica delle misure” e che “la maggior parte di essi non mira ad affrontare tutte le lacune di copertura identificate nel quadro di monitoraggio o… nel semestre europeo” (Commissione europea 2023: 26). La prima revisione dell’attuazione dell’FTR alla fine del 2023 da parte del Comitato per la protezione sociale e del Comitato per l’occupazione, comitati consultivi dei ministri nel Consiglio per l’occupazione e gli affari sociali, rivela analogamente sfide nell’interpretazione delle “politiche di transizione equa” e differenze significative tra gli Stati membri nelle politiche implementate e nei progressi complessivi (Consiglio dell’UE 2023). La revisione rileva che solo pochi paesi affrontano esplicitamente il modo in cui le misure per migliorare i sistemi di protezione sociale rispondono alle sfide della transizione verde.
Affinché l’FTR faccia una differenza tangibile, saranno necessari sforzi significativi per promuovere l’attuazione da parte degli Stati membri. Un quadro di monitoraggio e linee guida della Commissione, sviluppate con le parti sociali e altre parti interessate, che forniscano ulteriori dettagli sul significato e sugli obiettivi delle diverse disposizioni potrebbero aiutare gli Stati membri a progettare misure appropriate, in particolare se accompagnate da assistenza tecnica. La revisione del 2023 rileva la necessità di uno scambio di buone pratiche e di un coordinamento delle politiche facilitato dalla Commissione, che potrebbe assumere la forma di workshop di “apprendimento reciproco”, come nell’ambito dell’SPR (Consiglio dell’UE 2023). Come sottolinea la revisione, è necessario anche un coordinamento delle politiche a livello nazionale, con il coinvolgimento attivo delle parti sociali e della società civile. In termini di monitoraggio dei progressi, sarebbe auspicabile la creazione di un nuovo comitato per l’attuazione di politiche di transizione equa, con l’obbligo per gli Stati membri di presentare regolarmente i NIP. Un’altra opzione sarebbe che i NIP fossero esaminati dalla Commissione o dai comitati esistenti, tra cui il Comitato per la protezione sociale, assicurando che le conclusioni di questa revisione confluiscano nel processo del semestre europeo. In effetti, il semestre potrebbe rappresentare un’opportunità per esaminare l’attuazione del FTR e per compiere progressi sugli indicatori eco-sociali (Sabato e Vanhille 2024).
Nel contesto specifico della protezione sociale, le linee guida della Commissione dovrebbero anche identificare cosa richiede l’FTR oltre all’SPR, come discusso sopra, e le sfide particolari sollevate dalla transizione verde. Le disposizioni di protezione sociale dell’FTR potrebbero essere affrontate all’interno del processo di monitoraggio dell’SPR per garantire coerenza e integrazione degli obiettivi sociali e verdi, sebbene senza distogliere risorse dal monitoraggio della conformità ai requisiti dell’SPR. In effetti, garantire la “continua equità” della protezione sociale ai sensi dell’FTR deve procedere parallelamente al rafforzamento dei sistemi di protezione sociale più in generale, in conformità con gli obiettivi di copertura formale ed efficace, adeguatezza e trasparenza.
Il finanziamento di misure di protezione sociale adeguate, tuttavia, rimane un ostacolo importante all’attuazione. Si tratta principalmente di una questione per gli Stati membri, che probabilmente avranno bisogno di risorse aggiuntive per attuare le disposizioni FTR (e SPR) e potrebbero dover ripensare il finanziamento dei loro sistemi: come già accennato, una possibilità per finanziamenti aggiuntivi potrebbero essere le tasse ambientali nazionali. Le norme di governance economica dell’UE recentemente concordate, tuttavia, ridurranno lo spazio fiscale a disposizione degli Stati membri (Theodoropoulou 2024). Alcuni finanziamenti potrebbero essere disponibili per gli Stati membri attraverso la “solida allocazione e l’uso efficace dei fondi UE” (Consiglio dell’UE 2023), come il Fondo sociale europeo Plus, il Recovery and Resilience Facility, il Just Transition Fund e il Social Climate Fund, sebbene siano di dimensioni limitate e la maggior parte sia disponibile solo per un determinato periodo e scopo. Un “NextGenerationEU 2.0” o un meccanismo di solidarietà permanente a livello europeo simile al temporaneo Support to Mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE) sembra improbabile in questa fase, ma nelle sue nuove linee guida politiche Ursula von der Leyen si è impegnata ad aumentare significativamente “i finanziamenti per una transizione giusta nel prossimo bilancio a lungo termine” (von der Leyen 2024). Sebbene non sia ancora chiaro quale forma assumerà, un futuro meccanismo (o meccanismi) di finanziamento per una transizione giusta potrebbe essere un’opportunità per rafforzare i sistemi di protezione sociale prevedendo che alcuni dei fondi disponibili “debbano” – piuttosto che “possano” – essere dedicati alla protezione sociale e a politiche di inclusione mirate in linea con la Raccomandazione 6 FTR. Più in generale, una condizione di tale finanziamento potrebbe essere che supporti l’attuazione dell’FTR nel suo complesso.
Prospettive di misure vincolanti
Alla luce di queste sfide, potremmo dubitare che la Raccomandazione non vincolante sulla transizione equa e la Raccomandazione sulla protezione sociale incentiveranno sufficientemente gli Stati membri ad adattare e rafforzare i loro sistemi di protezione sociale di fronte a nuovi rischi sociali ed economici, sebbene al momento questo possa essere il meglio che abbiamo a livello UE. I commentatori hanno già evidenziato la necessità di dare seguito alla SPR attraverso ulteriori strumenti giuridici vincolanti, tra cui una potenziale direttiva sui requisiti minimi per la protezione sociale (Schoukens et al. 2024). La prospettiva di una regolamentazione UE vincolante sulla protezione sociale è tuttavia limitata da una base giuridica circoscritta e, cosa più significativa, dalle difficoltà nel raggiungere un consenso tra gli Stati membri.
Come già accennato, esiste una base giuridica nei Trattati sulla sicurezza sociale e la protezione sociale dei lavoratori, sebbene ciò richieda il consenso di tutti gli Stati membri. L’UE può anche agire per combattere l’esclusione sociale (articolo 153(1)(j) TFUE) e la modernizzazione dei sistemi di protezione sociale (articolo 153(1)(k) TFUE), ma ciò è limitato a misure volte a incoraggiare la cooperazione tra gli Stati membri ed esclude l’armonizzazione delle legislazioni nazionali. Una competenza residua si trova nell’articolo 352 TFUE, che stabilisce che il Consiglio può agire anche se non esiste una base giuridica nei Trattati, laddove l’azione dell’UE si riveli necessaria per ottenere un obiettivo del Trattato. Ciò è stato utilizzato per l’adozione del Regolamento 883/2004 sul coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale. Questa base, tuttavia, richiede anche l’unanimità nel Consiglio e può essere difficile da utilizzare nella pratica. In effetti, una proposta di revisione del Regolamento 883/2004 è bloccata nel processo legislativo dal 2016.
Un percorso indiretto più fattibile per disposizioni vincolanti in materia di protezione sociale a livello UE potrebbe essere quello di includerle nella legislazione che persegue principalmente un obiettivo collegato a un’altra base giuridica che non richiede l’unanimità in Consiglio. Secondo il “test del centro di gravità” elaborato dalla Corte di giustizia dell’UE, quando una misura persegue due o più obiettivi, ma solo uno di essi è lo scopo principale o predominante, allora è sufficiente un’unica base giuridica (ad esempio, parere dell’AG Pitruzella in C 180/20 Commissione/Consiglio 2021, paragrafo 31). Ad esempio, la direttiva del 2022 sui salari minimi adeguati, basata sulla competenza sulle “condizioni di lavoro” (articolo 153(1)(b) TFUE), include anche una disposizione sulla promozione della contrattazione collettiva sulla determinazione dei salari come mezzo per garantire un’adeguata protezione del salario minimo, anche se la contrattazione collettiva in quanto tale rientra in un’altra competenza (articolo 153(1)(f)), che richiede l’unanimità). La proposta di direttiva sul lavoro tramite piattaforme digitali menzionava ripetutamente la protezione sociale nel suo preambolo e includeva alcune disposizioni relative alle autorità di protezione sociale, sebbene non fossero state inserite nel compromesso finale.
In entrambi i casi, la contrattazione collettiva e la protezione sociale erano accessorie allo scopo principale della legislazione, come mezzo per promuovere tale scopo. La legislazione in campo sociale basata su un’altra base giuridica, come l’articolo 153(1)(h) sull’integrazione delle persone escluse dal mercato del lavoro, o l’articolo 175 TFUE sulla coesione economica, territoriale e sociale (Aranguiz 2022), potrebbe quindi incorporare elementi di protezione sociale per raggiungere i suoi obiettivi. Potrebbe aprirsi spazio per sviluppare alcune disposizioni di protezione sociale nel contesto della legislazione proposta per attuare gli obiettivi climatici dell’UE per il 2040, previsti nel nuovo ciclo della Commissione. Una direttiva quadro sulla transizione giusta, una delle principali richieste della Confederazione europea dei sindacati nel contesto della transizione giusta, potrebbe rivelarsi una di tali opportunità (CES 2024).
Conclusione
Le sfide della transizione verde e la reazione contro le sue ripercussioni sociali stanno gettando un’ombra sulle ambizioni dell’UE di diventare climaticamente neutra entro il 2050. L’incapacità di proteggere i cittadini dagli effetti negativi di questa transizione significherà un approfondimento delle disuguaglianze e delle divisioni che minano la fiducia non solo nel Green Deal europeo, ma nell’UE nel suo complesso. Sono necessarie urgentemente soluzioni politiche che diano alle persone la certezza che non saranno lasciate indietro. Mentre la narrazione del Green Deal europeo sembra spostarsi verso l’obiettivo della “competitività sostenibile” (vedere, ad esempio, von der Leyen 2024), un quadro politico di transizione giusta completo ed efficace rimane essenziale per raggiungere gli obiettivi climatici.
Rafforzare e adattare i sistemi di protezione sociale alle nuove sfide dovrebbe essere un elemento chiave di qualsiasi quadro politico di transizione giusta. La Raccomandazione per una transizione giusta e la Raccomandazione sulla protezione sociale incoraggiano gli Stati membri a prendere misure in questa direzione. Sebbene non vincolante, la FTR è il primo strumento che integra esplicitamente la protezione sociale e gli obiettivi di transizione verde, aggiungendosi alla SPR sotto diversi aspetti: richiede che siano garantiti equità continua, ampia copertura, finanziamenti aggiuntivi e sostenibilità ambientale dei sistemi di protezione sociale. Sono tuttavia necessari notevoli sforzi e risorse per far sì che entrambe le raccomandazioni siano implementate dagli Stati membri, dalle linee guida sul significato delle loro disposizioni ai finanziamenti aggiuntivi. Potrebbero esserci opportunità di supportare l’implementazione sfruttando i finanziamenti dell’UE o includendo determinate misure di protezione sociale nella legislazione relativa alla transizione giusta. Guardando al futuro, la piena attuazione della FTR e della SPR potrebbe anche gettare le basi per misure vincolanti dell’UE sulla protezione sociale, un passo significativo verso un'”Europa eco-sociale”.
